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芝加哥大学:联合国安理会一个席位值多少钱

2018-06-12 12:28 我要评论(0)

关键词:【关键字】美国土安全部 美海关边境防卫 美移民海关执法

原文标题How Much Is a Seat on the Security Council Worth? Foreign Aid and Bribery at the United Nations

译文标题:联合国安理会的一个席位值多少钱——联合国的援助与腐败

原刊媒体:芝加哥大学

作者:Ilyana Kuziemko、Eric Werker

原文链接https://www.journals.uchicago.edu/doi/pdfplus/10.1086/507155

简介

联合国安理会15个席位中的10个由各成员国以两年周期轮流占据。我们发现,当一个国家轮到这个席位时,它所得到的美国援助金额增长59%,得到的联合国援助金额增长8%。如果某些年出现重大的外交事件(也就是成员国的投票至关重要时),这种效应会放大,而且这种效应出现的时机与这个国家进入和离开安理会的时间相吻合。从财务角度来看,联合国的影响力主要来自于联合国儿童基金会,美国在历史上对这个组织一直发挥着重大的影响力。

一,概述

自从1945年成立以来,联合国把全球维和问题交给安全理事会处理。由于理事会有权发起军事制裁和军事行动,其成员国在过去六十年里的全球主要问题上扮演了极为重要的角色,从朝鲜战争到海湾战争。尽管批评者经常说安理会缺少参与度和决策力,但是其成员国的席位一直令联合国成员国垂涎欲滴。安理会15个成员国中的5个由常任理事国占据,其它10个席位由其它国家以两年任期轮流担任,对于这些席位的竞争不可谓不激烈。

对于参与更有实际意义的国际事务的渴望,或许让各个国家积极争取安理会的席位。但是还有另外一种可能,有些成员国可以在它们进入安理会期间获取实际的利益。因此,这些非常任理事国在两年的任期里彰显其外交重要性的同时,还用他们的投票来换取政治和财务上的照顾。实际上,有报道称美国曾经向非常任理事国“承诺丰厚的回报”,在2003年准备入侵伊拉克期间换取他们的支持。尽管安理会似乎在按部就班地调查贿赂和私下交易等问题,但经济学家们基本上忽略了安理会成员国是否与海外援助有关的问题。鉴于非常任理事国任期不连续性在经验鉴定层面的优势,这样的忽略尤其令人惊讶。

安理会成员国的资质与对外援助之间存在关系,是一件相当严肃的事情。《联合国宪章》第二十四条提到:“各会员国将维持国际和平及安全之主要责任,授予安全理事会,并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时,即系代表各会员国。”由于安理会被联合国各成员国委托采取行动,因此安理会成员国行为的出发点应当是全球的福祉,而不应当以此寻租来填充自己的国库。

在这篇论文中,我们研究了向安理会成员国提供对外援助的规律是否与收买投票有关。至少有三个原因让我们需要了解对外援助与安理会成员国之间的关系。首先,如上所述,安理会成员国可能会用手中的投票权来换取现金。第二,一个不那么邪恶的行为是,安理会成员国的资格让一个国家可以让自己的需求得到国际社会的关注。如果发展中国家在担任安理会成员国期间所提出的经济诉求没有得到有效反馈,那么即使没有收买投票的现象,对外援助与安理会成员国任期之间也具有正向的相关性。第三,安理会成员国与对外援助之间的相关性或许还来自于一个被忽视的变量:一个逐渐融入国际社会的国家,在其担任安理会成员国和收到年度援助资金的可能性问题上,保持同步增长。对于安理会成员国资质与对外援助的关系,以及对以上三个假设的检验,是这篇论文的主要内容。

我们使用各个国家的面版数据,发现安理会成员国资质对于其收到的外国援助资金有重大的正向促进作用。平均来看,一个安理会非常任理事国从美国得到的对外援助资金会上涨59%,从联合国得到的全部发展援助资金会上涨8%。进一步的分析更加支持了上面所提到的另外两个贿赂假设。首先,我们发现在重大的外交决策年——也就是联合国在媒体上的曝光率显著上升,或者出现重大国际事件的那些年,安理会成员国所得到的援助资金大幅增加。识别这种效果的变量都属于外生变量,其决定因素在于某些国家在政局相对平稳的时期担任安理会成员国,而另外一些国家幸运地出现在对某项决议发生激烈争论,他们的投票变得无比重要的时期。

其次,在一个国家当选为安理会成员国的那一年,它所得到的援助资金大幅上升,并在其两年任期内维持高水平。当它的任期结束,援助资金几乎立即跌落到原来的水平。这种跳跃式的上升挑战了这样一种观点,即两者之间的关系来源于一个国家的国际影响力或外交能力在现实层面上的改进。同样,当一个国家在安理会的任期结束时,援助金额迅速回落到基准线的现象表明,援助金额的变化并非因为人们刚刚发现这个国家的新需求。因此,援助金额的大起大落表明安理会成员国只有在他们具备对联合国发挥足够影响力的时候才会获得这样一笔意外之财。

我们还研究了联合国内部机构对于援助资金发放的决策机制。尽管安理会成员国有机会接触到重要的政治信息,但他们没有机会干涉发放发展援助资金的联合国机构的内部运作。因此,我们所发现的安理会成员国资质与援助金额之间的关系,或许隐含着一种可能性,即安理会成员国愿意用他们的投票权换取利益:他们支持某个国家在安理会中的利益诉求,以换取某个联合国机构的发展援助资金,因为这个国家对这个机构的决策有足够的影响力。在把联合国发展援助资金分解到各个机构之后,我们发现联合国儿童基金会——一个长期以来被美国控制的机构——似乎是安理会效应的主要驱动力。因此,我们的研究结果显示美国通过两种手段来影响安理会的轮值成员国:直接对外援助和通过它能发挥影响力的联合国机构调动资金。

这篇论文的结论与以往经验主义的研究结果相似,都认为对外援助资金的发放决策中存在政治考量因素。艾莉西娜和道拉(2000年)认为政治和战略变量决定了一大部分对外援助资金的走向。米尔尼克、克鲁格和波伊(1998年)认为,美国在冷战期间更多地把安全因素作为对外援助资金的决定标准,而在冷战之后,民主普及成为了决定对外援助资金发放的重要考量因素。前期对于对外援助和联合国大会投票问题的研究并没有明确的结论,无法判断二者的因果关系。

我们的研究结果与目前两个引起广泛争论的话题也有关系。第一个是长久以来有关对外援助是否有效的争论,G8国家在最近被要求把对外援助预算增加500亿美元,让这个问题再一次浮出水面。我们的研究结果显示,战略目的对于援助决策有至关重要的影响力,这个结论或许可以解释长久以来令人失望的对外援助结果:援助国把援助作为战略武器,他们不重视人道主义因素。因此,在历史上对外援助与消除贫困之间本来就不那么明显的关系,或许不能证明更加具有针对性、基于国家发展考量的对外援助在未来也同样会失败。

第二,我们的论文为有关联合国改革的讨论提供了帮助。“石油换食品”丑闻,以及安理会在2003年拒绝通过入侵伊拉克的提案,经常被批评人士用来证明这个组织的腐败本质。而且,经常有人呼呼彻底改变安理会的组织架构。我们的研究结果认为,或许还需要另外一个层面的改革——也就是采取一些措施,帮助轮值成员国摆脱超级大国的经济影响力。

论文接下来的部分包括以下内容。第二部分,我们按照美国国会委员会的行为规范讲述论文内容,指出鉴于安理会成员国不固定的现状,联合国的机构设置可以在经济层面上检测成员国资质获取实际利益的假设。在第三部分,我们介绍了所使用的数据和分析方法。在第四部分,我们汇总了安理会成员国作为对外援助接受方所产生的效果,尤其是来自美国和联合国的援助。第五部分是结论性总结。

二,联合国安理会的政治经济

安理会的组织架构

联合国安理会是联合国重要的机构之一,它负责维护和平和安全。在联合国的所有机构中,安理会是唯一一个有权代表联合国所有成员国做出决策的机构,在某种程度上甚至也可以代表非成员国。安理会的权力包括发起制裁、采取军事行动、建议联合国秘书长人选的任命。

安理会的成员包括5个常任理事国,也就是P5——中国、法国、俄罗斯、英国和美国,和10个非常任理事国。一项决议的通过需要9张支持票(如果是重大决策,需要常任理事国的全体同意),任何一个常任理事国都有权否决一项决议(根据联合国宪章第27条)。

安理会非常任理事国的轮值并非随机选择的结果。一个安理会成员国首先必须得到当地决策委员会的提名,然后要得到联合国大会三分之二成员国的同意。每年都有5个非常任理事国加入安理会,同时有5个国家离开,当年退出的国家不可以被再次提名(联合国宪章第23条第2款)。选举大约会在1月1日任期开始前三个月进行,当然候选国早就已经开始做相关的准备。10个非常任理事国中的5个一般来自非洲和亚洲、一个来自东欧、两个来自拉丁美洲和加勒比地区、两个来自西欧、加拿大、澳大利亚和新西兰。根据联合国宪章,联合国大会“宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献,并宜充分斟酌地域上之公匀分配”(联合国宪章第23条第1款)。在实际操作中,这意味着地区强国——比如日本和巴西——要比不那么有影响力的老挝和巴拉圭等国有机会更频繁地当选。每个地区的决策委员会可以自己制定推举候选国的流程,但是不得不考虑尽量选择那些能得到联合国大会三分之二成员国批准的国家。下表列举了部分国家在安理会轮值的时间。

各国都在采取大规模的行动争夺非常任理事国的位置,有些国家甚至总结出能让自己当选的经验。无处不在的竞选活动说明,这些国家或许在盼望着任期中的实质性收获。

但是,有若干理由质疑国家在安理会轮值期间有计划地获得更多援助这个理论。首先,积极申请进入安理会的国家或许寻求的是非经济方面的利益,比如获取更多的信息,或者决定国际事务。而且,安理会主席——由各成员国代表轮流担任——有权力控制这个组织的议程,并决定要针对哪些提案投票。其次,如果影响成员国投票的手段由胡萝卜改成大棒,那么有些国家或许会担心,如果他们不按照指示投票,他们得到的援助金额或许会下降。实际上,当也门在1991年投票反对安理会授权对伊拉克使用武力之后,就看到美国削减了对它的援助。第三,由于安理会非常任理事国没有否决权,所以他们或许不值得用金钱来贿赂。奥尼尔使用夏普里—舒比克权力指数——根据投票权所分配给每一个成员国的权力值百分比——来表述安理会。他发现,5个常任理事国每家有19.6%的权力,每个非常任理事国只有不到0.2%的权力。最后,尽管奥尼尔用数字描述了权力的分配,对于国际组织现实层面的理解表明,安理会仅仅代表了国际秩序的权力平衡,它自身并没有影响国际事务走向的能力。

委员会成员与政治赃物

安理会成员资质与对外援助之间潜在的关系,类似于目前美国国会委员会成员与联邦政府地域性支出之间现有的关系。曾经有很多政治科学调查报告探讨过这样的问题:加入有权势的委员会或者下属委员会的代表是否可以“为乡亲捞取利益”,同时提升自己再次当选的几率。在或许是这个领域最经典的报告中,费内中发现公共事务委员会的成员为他的选区所争取到的项目,比非成员争取到的项目要多,这种效应在拨款委员会成员中更加明显。这种委员会成员效应也可以在有代表参与国防委员会的州和地区中,通过军事支出的金额体现出来。由于立法者可以在自己参与的委员会中为选区谋取福利,因此必然会出现对于有利可图的委员会席位的激烈争夺。实际上,现实就是如此。格罗斯克洛斯和斯图尔特在1998年和1999年试图列举出最有价值的委员会,他们发现众议院筹款委员会和参议院财政拨款委员会的席位是最令人觊觎的。

令人不解的是,到目前为止还没有任何研究对国际组织提出类似的问题。联合国安理会无疑是世界上最重要的国际机构,或者委员会。与拨款委员会不同,安理会自己不能分配资金。因此,如果某个国家试图从联合国获得额外的资金,它只能使用“滚木头”的手段(译者注:指互投赞成票以通过对彼此都有利的提案)。如果某个援助国正打算分配它额外的援助资金,那么它肯定打算以此来寻求支持,比如赢得某项提案或者阻止某个联盟。这些现象都曾经出现在国会委员会中,而且是立法过程中重要的活动。尽管如此,寻找间接途径(滚木头或者收买投票)发挥影响力的证据要难于直接的途径(拨款)。

或许有关国会委员会影响力的实证文献中最大的挑战是确定因果关系。毕竟,国防委员会成员并不能决定各地的军费开支,代表各地区的国会议员对此更感兴趣。

安理会的若干特点让我们很容易判断出成员国的资质与经济利益之间的关系。与国会不同,安理会的成员国不能连续当选,因此,即使进入安理会是各种因素共同作用的结果,但离开安理会是强制性的。而且,由于担任安理会成员国是一个国家罕见的待遇,因此我们可以明确地追溯他们得到的援助与在安理会任职之间的联系,以确定二者之间的因果关系。当然,某个国家的政府可以在短期内调整他们的对外援助计划,以对别国施加影响力。美国政府的行政机构就对部分援助资金有自由量裁权(即使大部分资金都被标明明确的用途,比如保障儿童健康)。而且,国会可以在年度计划中规定某些国家必须要得到最小金额的援助,并且在计划通过后30天必须发放到位。

安理会的另外一个让调查易于进行的特点是,不同时间成员国在安理会所体现出的价值不同。在国际社会发生一些重要事件的某几年,比如美国入侵伊拉克之前那一段时间,安理会的角色要比国际社会关注西撒哈拉和缅甸国内事件的时候更加重要。一个国家在安理会投票的重要性因此也与安理会在国际事务中扮演角色的重要性有关。因此,尽管一个国家并不是随便选择一个时间去积极争取安理会成员国的资质,但在其任期中国际重要事件的发生基本上是随机的。

我们正是充分利用了这种不连续性——无论是成员国的任期还是安理会在国际事务中的重要程度——来判断联合国安理会一个非常任理事国席位的价值。

三,数据与说明

数据

我们建立了两套数据来测试我们的假设。在这两套数据中,我们的分析都只针对联合国成员国中的发展中国家(不包括世界银行在2003年所界定的高收入国家),且不是5个常任理事国(也就是说,我们把中国排除在外)。第一套数据包括了美国从1946年到2001年的对外援助数据,来源是美国国际开发署编纂的美国海外援助和捐赠“绿皮书”。我们汇总了两个变量——“经济援助贷款和捐赠总额”和“军事援助贷款和捐赠总额”,并利用城市物价消费指数把它转换为定值美元,以反应美国捐助金额的现实价值。我们只列举了援助金额的正值,报告中未出现的捐助金额被假设为零。在我们选取的样本的列表中,四分之三的国家得到了经济援助,将近一半的国家得到了军事援助。

在这套数据中,我们使用两个重要的政治变量。第一个代表政治活动的“离群值”,判断在一个国家的任期中是否发生过死亡人数超过1000的战争。这些数据来自乌普萨拉大学和平与冲突研究院和奥斯陆国际和平研究所。在我们选取的样本中,不到十分之一的国家出现过这样的冲突。第二个变量衡量一个国家的意识形态倾向,也就是第四代政体指数中Polity2独裁/民主的分值。10分表示纯粹的民主,-10分表示纯粹的独裁。我们这套数据中的平均分数是-1.93,表示国家的意识形态稍倾向于独裁。我们把这些变量一直追溯到1946年,尽管有些国家在当时还没有这些数据。可惜的是,其它一些非常有用的变量在1946年都没有出现。一些经济变量,比如来自佩恩表的拉氏指数人均GDP在很多国家出现在1950年之后。

第二套数据包括了联合国政府开发援助(ODA)的现金流,这些数据来自经济合作与发展组织自1960年发布的报告。为了确定我们的利率变量,我们汇总了联合国所有机构的ODA,用受赠国的真实GDP与名义GDP之比,将其转换成定值美元。在我们的样本中,96%的国家得到过联合国援助。而且,1960年之后我们有了更多的经济变量。于是我们把上述政治变量包括进来,加入世界发展指数的真实人均GDP记录。

重要的一点是,美国的援助数据代表了授权和责任,而联合国的数字代表了实际的援助资金分配。因此,美国的援助更贴切地体现了当时的政治意图,而联合国的援助所代表的信息比较滞后。

经验策略

对外援助与安理会成员国资质之间的正向关系恐怕不能成为我们所假设的“投票换援助”的决定性证据。忽略国家层面的其它变量,比如主动为安理会服务的意愿以及向援助国索取援助资金的能力,都会导致具有偏见的结论,而且几乎都是正向的。因此,我们的基本经验策略是纵观某个国家的各个历史阶段,衡量他们在安理会中不同身份的情况下接受援助金额的变化。这样的计算可以用以下公式表达:

公式中的i代表国家,r代表地区,t代表年数。SCMember是一个虚拟变量,代表i国家在联合国安理会任职t年。X是每个国家政治和经济变量的时间矢量值,W是一个地区时间变量的四次方,η是固定年度效应矢量值,μ国家固定效应矢量值。在下面的结果中,我们让Aid等于美国对外援助或者联合国发展援助资金。

对外援助各个层面的平均变化会被固定年度效应抵消,而且,任何被遗漏的影响一个国家接受援助平均金额的变量,会被这个国家固定效应所抵消。然而,如果在我们的数据周期中,一个国家主动为安理会服务的意愿有所变化,而且这种变化在某种程度上与其接受援助的模式有关,那么对于β的估算就会发生偏差。我们用两种方法来校正这种偏差。首先,我们在SCMember变量中加入一个参数,衡量某一年对于安理会的重要程度。如我们在第二章所讨论的内容,一个国家加入安理会的时间并非随机,但是在这个国家任职安理会期间发生国际重要事件的几率基本上是不可预知的。由于大多数国家在加入安理会多年前就开始申请,它们几乎不可能“恰好”在国际重要事件发生时成为利益攸关的安理会成员国。(例如,喀麦隆和安哥拉必然无法预测他们竟然在布什政府发动第二次海湾战争期间加入安理会。)这种估算的方式可以用以下公式来体现:

ImportantYeart表示《纽约时报》中出现“联合国”和“安理会”字样的文章数量,来源是ProQuest®历史数据搜索的结果。下图是《纽约时报》自1946年以来的变量趋势图。作为最重要的信息,我们根据各个年代被引用的频率将其分为三个类别:重要、中等、不重要。我们还通过其它途径检验了对于年代重要性的定义方式。

如果进入安理会对援助金额产生影响的唯一驱动因素是相关国家为了赢取安理会席位并获得更多援助所采取的行动,而不是相互作用项所产生的真正处理效应,那么我们就应当认为β2在统计学角度上无限趋近于零。如果,援助所产生的效果来源于相互作用项,那么我们可以认定安理会对于援助金额有因果效应,而被我们忽略的那些变量并没有发生所用。

我们对于援助规律的最后一项检查不仅仅关注一个国家在安理会的任职期间,而且包括在它进入安理会之前和之后的几年。我们把这项评估称为“事件与时间规格”,它可以用以下公式表达:

T-1是表示一个国家被选入安理会之前年数的虚拟变量(包括从选举结束到其任期开始的两年),T0表示当选那一年,T1表示T2在安理会任职的两年,T3和T4表示任期结束之后的两年。

这个公式可以让我们回应以下顾虑:存在一些未被察觉的因素导致某个国家获取对外援助的能力和它进入安理会的能力,共同促成安理会成员国资质与对外援助之间的正向关系。如果某个国家在入职安理会之前的一年出现援助金额猛增,必将削弱安理会成员资质推动援助金额这个假设。同样,如果在某个国家的安理会成员国任期结束之后依然保持较高的对外援助接受金额,或许说明这个国家用其它方式证明了自身接受对外援助的必要性,而并非利用手中暂时的权力来换取贿赂。但是,如果β0、β1和β2大大超过其它系数值(或者因为联合国援助的β1、β2和β3所衡量的是援助资金的分配而非权力),援助金额与轮值成员国具体任期年限之间令人惊讶的关系,就不那么可信了。

 

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牛弹琴:这是一个很不寻常的周末

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