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芝加哥大学:联合国安理会一个席位值多少钱

2018-06-12 12:28 我要评论(0)

关键词:【关键字】美国土安全部 美海关边境防卫 美移民海关执法

原文标题How Much Is a Seat on the Security Council Worth? Foreign Aid and Bribery at the United Nations

译文标题:联合国安理会的一个席位值多少钱——联合国的援助与腐败

原刊媒体:芝加哥大学

作者:Ilyana Kuziemko、Eric Werker

原文链接https://www.journals.uchicago.edu/doi/pdfplus/10.1086/507155

简介

联合国安理会15个席位中的10个由各成员国以两年周期轮流占据。我们发现,当一个国家轮到这个席位时,它所得到的美国援助金额增长59%,得到的联合国援助金额增长8%。如果某些年出现重大的外交事件(也就是成员国的投票至关重要时),这种效应会放大,而且这种效应出现的时机与这个国家进入和离开安理会的时间相吻合。从财务角度来看,联合国的影响力主要来自于联合国儿童基金会,美国在历史上对这个组织一直发挥着重大的影响力。

一,概述

自从1945年成立以来,联合国把全球维和问题交给安全理事会处理。由于理事会有权发起军事制裁和军事行动,其成员国在过去六十年里的全球主要问题上扮演了极为重要的角色,从朝鲜战争到海湾战争。尽管批评者经常说安理会缺少参与度和决策力,但是其成员国的席位一直令联合国成员国垂涎欲滴。安理会15个成员国中的5个由常任理事国占据,其它10个席位由其它国家以两年任期轮流担任,对于这些席位的竞争不可谓不激烈。

对于参与更有实际意义的国际事务的渴望,或许让各个国家积极争取安理会的席位。但是还有另外一种可能,有些成员国可以在它们进入安理会期间获取实际的利益。因此,这些非常任理事国在两年的任期里彰显其外交重要性的同时,还用他们的投票来换取政治和财务上的照顾。实际上,有报道称美国曾经向非常任理事国“承诺丰厚的回报”,在2003年准备入侵伊拉克期间换取他们的支持。尽管安理会似乎在按部就班地调查贿赂和私下交易等问题,但经济学家们基本上忽略了安理会成员国是否与海外援助有关的问题。鉴于非常任理事国任期不连续性在经验鉴定层面的优势,这样的忽略尤其令人惊讶。

安理会成员国的资质与对外援助之间存在关系,是一件相当严肃的事情。《联合国宪章》第二十四条提到:“各会员国将维持国际和平及安全之主要责任,授予安全理事会,并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时,即系代表各会员国。”由于安理会被联合国各成员国委托采取行动,因此安理会成员国行为的出发点应当是全球的福祉,而不应当以此寻租来填充自己的国库。

在这篇论文中,我们研究了向安理会成员国提供对外援助的规律是否与收买投票有关。至少有三个原因让我们需要了解对外援助与安理会成员国之间的关系。首先,如上所述,安理会成员国可能会用手中的投票权来换取现金。第二,一个不那么邪恶的行为是,安理会成员国的资格让一个国家可以让自己的需求得到国际社会的关注。如果发展中国家在担任安理会成员国期间所提出的经济诉求没有得到有效反馈,那么即使没有收买投票的现象,对外援助与安理会成员国任期之间也具有正向的相关性。第三,安理会成员国与对外援助之间的相关性或许还来自于一个被忽视的变量:一个逐渐融入国际社会的国家,在其担任安理会成员国和收到年度援助资金的可能性问题上,保持同步增长。对于安理会成员国资质与对外援助的关系,以及对以上三个假设的检验,是这篇论文的主要内容。

我们使用各个国家的面版数据,发现安理会成员国资质对于其收到的外国援助资金有重大的正向促进作用。平均来看,一个安理会非常任理事国从美国得到的对外援助资金会上涨59%,从联合国得到的全部发展援助资金会上涨8%。进一步的分析更加支持了上面所提到的另外两个贿赂假设。首先,我们发现在重大的外交决策年——也就是联合国在媒体上的曝光率显著上升,或者出现重大国际事件的那些年,安理会成员国所得到的援助资金大幅增加。识别这种效果的变量都属于外生变量,其决定因素在于某些国家在政局相对平稳的时期担任安理会成员国,而另外一些国家幸运地出现在对某项决议发生激烈争论,他们的投票变得无比重要的时期。

其次,在一个国家当选为安理会成员国的那一年,它所得到的援助资金大幅上升,并在其两年任期内维持高水平。当它的任期结束,援助资金几乎立即跌落到原来的水平。这种跳跃式的上升挑战了这样一种观点,即两者之间的关系来源于一个国家的国际影响力或外交能力在现实层面上的改进。同样,当一个国家在安理会的任期结束时,援助金额迅速回落到基准线的现象表明,援助金额的变化并非因为人们刚刚发现这个国家的新需求。因此,援助金额的大起大落表明安理会成员国只有在他们具备对联合国发挥足够影响力的时候才会获得这样一笔意外之财。

我们还研究了联合国内部机构对于援助资金发放的决策机制。尽管安理会成员国有机会接触到重要的政治信息,但他们没有机会干涉发放发展援助资金的联合国机构的内部运作。因此,我们所发现的安理会成员国资质与援助金额之间的关系,或许隐含着一种可能性,即安理会成员国愿意用他们的投票权换取利益:他们支持某个国家在安理会中的利益诉求,以换取某个联合国机构的发展援助资金,因为这个国家对这个机构的决策有足够的影响力。在把联合国发展援助资金分解到各个机构之后,我们发现联合国儿童基金会——一个长期以来被美国控制的机构——似乎是安理会效应的主要驱动力。因此,我们的研究结果显示美国通过两种手段来影响安理会的轮值成员国:直接对外援助和通过它能发挥影响力的联合国机构调动资金。

这篇论文的结论与以往经验主义的研究结果相似,都认为对外援助资金的发放决策中存在政治考量因素。艾莉西娜和道拉(2000年)认为政治和战略变量决定了一大部分对外援助资金的走向。米尔尼克、克鲁格和波伊(1998年)认为,美国在冷战期间更多地把安全因素作为对外援助资金的决定标准,而在冷战之后,民主普及成为了决定对外援助资金发放的重要考量因素。前期对于对外援助和联合国大会投票问题的研究并没有明确的结论,无法判断二者的因果关系。

我们的研究结果与目前两个引起广泛争论的话题也有关系。第一个是长久以来有关对外援助是否有效的争论,G8国家在最近被要求把对外援助预算增加500亿美元,让这个问题再一次浮出水面。我们的研究结果显示,战略目的对于援助决策有至关重要的影响力,这个结论或许可以解释长久以来令人失望的对外援助结果:援助国把援助作为战略武器,他们不重视人道主义因素。因此,在历史上对外援助与消除贫困之间本来就不那么明显的关系,或许不能证明更加具有针对性、基于国家发展考量的对外援助在未来也同样会失败。

第二,我们的论文为有关联合国改革的讨论提供了帮助。“石油换食品”丑闻,以及安理会在2003年拒绝通过入侵伊拉克的提案,经常被批评人士用来证明这个组织的腐败本质。而且,经常有人呼呼彻底改变安理会的组织架构。我们的研究结果认为,或许还需要另外一个层面的改革——也就是采取一些措施,帮助轮值成员国摆脱超级大国的经济影响力。

论文接下来的部分包括以下内容。第二部分,我们按照美国国会委员会的行为规范讲述论文内容,指出鉴于安理会成员国不固定的现状,联合国的机构设置可以在经济层面上检测成员国资质获取实际利益的假设。在第三部分,我们介绍了所使用的数据和分析方法。在第四部分,我们汇总了安理会成员国作为对外援助接受方所产生的效果,尤其是来自美国和联合国的援助。第五部分是结论性总结。

二,联合国安理会的政治经济

安理会的组织架构

联合国安理会是联合国重要的机构之一,它负责维护和平和安全。在联合国的所有机构中,安理会是唯一一个有权代表联合国所有成员国做出决策的机构,在某种程度上甚至也可以代表非成员国。安理会的权力包括发起制裁、采取军事行动、建议联合国秘书长人选的任命。

安理会的成员包括5个常任理事国,也就是P5——中国、法国、俄罗斯、英国和美国,和10个非常任理事国。一项决议的通过需要9张支持票(如果是重大决策,需要常任理事国的全体同意),任何一个常任理事国都有权否决一项决议(根据联合国宪章第27条)。

安理会非常任理事国的轮值并非随机选择的结果。一个安理会成员国首先必须得到当地决策委员会的提名,然后要得到联合国大会三分之二成员国的同意。每年都有5个非常任理事国加入安理会,同时有5个国家离开,当年退出的国家不可以被再次提名(联合国宪章第23条第2款)。选举大约会在1月1日任期开始前三个月进行,当然候选国早就已经开始做相关的准备。10个非常任理事国中的5个一般来自非洲和亚洲、一个来自东欧、两个来自拉丁美洲和加勒比地区、两个来自西欧、加拿大、澳大利亚和新西兰。根据联合国宪章,联合国大会“宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献,并宜充分斟酌地域上之公匀分配”(联合国宪章第23条第1款)。在实际操作中,这意味着地区强国——比如日本和巴西——要比不那么有影响力的老挝和巴拉圭等国有机会更频繁地当选。每个地区的决策委员会可以自己制定推举候选国的流程,但是不得不考虑尽量选择那些能得到联合国大会三分之二成员国批准的国家。下表列举了部分国家在安理会轮值的时间。