大西洋月刊:美国总统-世界上最困难的一份工作(4)
2018-05-29 13:52 我要评论(0)
核心提示:或许问题不在于总统,而在于总统制?
四,历史上的党派分歧
“任何有关总统制存在问题的讨论,都必须从国会的不作为开始,”丹尼斯·麦唐诺说,“不能让总统去收拾立法机关留下的烂摊子。”
1990年9月30日,乔治W·H·布什总统站在白宫玫瑰园,面前是一群身着布克兄弟西装的国会领导人。政府在那一天已经没有运作资金了,这似乎是近代经常发生的事情。但是这些人说的话却不同寻常。共和党总统表扬了民主党领导人,他们马上回应溢美之词。国会两党领导人也相互恭维。
总统与立法委员们宣布了“预算峰会协定”,其中包括削减支出和增税等措施以遏制预算赤字。作为持续5个月的激烈争吵的结果,这份协定是一个仓促达成的共识。在安德鲁空军基地的11天里,消耗了大量肉食的人们(星期一的主食是肋排)争吵不断,最后达成了共识。制宪者或许会对最终的结果表示满意:态度强硬的立法委员不愿把矛盾公开,因此表示妥协。结果并不完美,但好过不作为。
至少这是其中一种观点。另外一个观点是两党都牺牲了他们的原则,尤其是布什自己,他在1988年的竞选中明确承诺“没有新税”。CNN在那一天的报道中把这种情绪推向顶峰。电视屏幕上,与布什的画面并排出现的是议员纽特·金里奇离开白宫的镜头。这位排名第二位的参议员拒绝庆祝这项协议的达成,也不愿继续跟随自己党派的总统。“这是对自己承诺的背叛,对里根主义的背叛。”金里奇对布什自传的作者乔恩·米查姆说。金里奇回到国会山,那里的保守派成员像迎接一位叛逃英雄。
布什在那一天的胜利却为他在1992年的竞选失败埋下了祸根。“这件事毁了我。”布什对米查姆说。从那以后,没有任何一位共和党政客在辜负了保守派的期望之后还能存活下来。
那一天的电视报道代表了当代总统所面临的困境:与对手合作,然后被称为叛徒,还是拒绝合作,一事无成。玫瑰园庆祝仪式之后几天,这项协议就作废了。自由派民主党人反对他们的领导人,因为他们想要更多的政府预算。保守派共和党人反对他们的领导人,因为他们反对增税,希望进一步削减预算。1990年大选的共和党候选人需要胜利的武器。如果他们为预算协议站脚助威,就要冒着被选民抛弃的风险。“对总统有益的事情往往对国家也有益,但不一定对共和党国会有益。”明尼苏达州国会议员、金里奇的盟友文·韦伯在接受《华盛顿邮报》采访时说,“我们需要一些武器来击败在职的民主党人。”
在被诅咒的预算峰会协定宣布的27年之后,党派的色彩更加鲜明了。尤其是在共和党,有谁胆敢触碰两党妥协的禁区,必然将在初选中面临巨大的挑战。政府部门的纯洁度处于电台主持人、资金充裕的外部组织和无数社交媒体勇士的监督之下。
党派偏见的抬头,意味着当面临政府最基本职能的时候,总统和国会总是一片混乱。近期屡屡出现政府停摆和联邦预算僵局,国会在过去20年里从未按时通过联邦支出预算。曾经以识别未来风险和监督行政机构为目的的国会监督职能,现在只有在把对方鞋带绑在一起时才能得到最好的体现。
当总统与国会合作的时候,其成果总是带有党派色彩。奥巴马签署医保改革法案时,只有民主党人站在他的身旁,特朗普庆祝减税法案的活动现场只有共和党人。
两党齐聚白宫的情形少之又少,或许只有在那些无关紧要的问题上才可能发生。共和党人最后一次出现在奥巴马的白宫是为了推销自由贸易,特朗普就是用这个问题击败了他在共和党内的对手。共和党人已经不再大力鼓吹这个提案了。“政治制度基本上是与总统对着干。”米奇·丹尼尔斯说,他是乔治·W·布什政府的行政管理和预算局负责人。“新的部落分歧显而易见,外债已经是这个国家面临的最大威胁。”国防部长詹姆斯·马蒂斯说,美国面临的最大问题是“缺少政治团结”。
每当国会与白宫的关系紧张起来,专家总喜欢援引林登·约翰逊的例子。他们认为,不管是动用武力还是晓之以理,总统总可以让整个机器继续运作起来,从而促使国会采取行动。
但是约翰逊并非一个样本。他具有独特的经历,他曾经是参议院多数派和少数派领导人,还可以让总统假装可怜来获得相关政策的支持。他的党派在两院都占有多数席位。
只要总统足够努力,僵局总可以被打破的观点似乎颇得人心。“总统必须不断邀请人前来赴宴,”前纽约市长迈克尔·布隆伯格在奥巴马任期时说,“他要跟这些人一起打高尔夫。他要拿起电话,说:‘我知道我们有不同的见解,但是我只想说,今天是你太太的生日。’或者‘你的孩子刚刚考入大学’。他必须要营造自己的关系网。”
总统候选人往往愿意相信约翰逊的神秘力量,因为这能让他们把自己定位成华盛顿问题的终极解决者。“我擅长的一件事就是用一些不同的话题把人们聚集在房间里,他们的意见或许完全不合,但我可以找到一些共同点,进而达成一些普遍认可的前进方向。”奥巴马在2008年《六十分钟》节目上接受史蒂夫·克罗夫特采访时说。
在奥巴马第一任期结束时,总统和他的副手已经放弃了彻底达成协议的想法。专家不断提醒他要与参议院少数派领袖米奇·麦康奈尔坐下来喝一杯,就像杜鲁门与国会领导人分享波旁威士忌那样。“你去和米奇·麦康奈尔喝一杯。”奥巴马半开玩笑地回应。奥巴马任职两年后,麦康奈尔说共和党最重要的任务是确保总统只任职四年。但是在私下里,奥巴马根本没有把与反对派合作这件事放在心上。
呼吁总统与反对党领袖座谈的想法,来源于总统和立法者不大具备党派色彩,以及党派主要是意识形态和地理概念的年代。他们可以在国会中临时结盟,在具体问题上团结起来。作为民主党人的参议院少数派领袖约翰逊,帮助艾森豪威尔击败了试图推动布里克修正案的保守派共和党人,这项法案旨在限制总统在外交事务方面的权力。作为总统,约翰逊依赖共和党人埃弗雷特·德克森,让他面对保守派民主党人的反对通过了民权法案。直到1978年,共和党参议院少数派领袖霍华德·贝克还愿意以自己的总统选举成败为赌注,帮助民主党总统吉米·卡特获得了67张赞成票,让巴拿马获得对巴拿马运河的控制权。
从选举地图的角度来看,妥协和跨党派合作也是曾经是常用的手段。在尼克松和里根执政期间,他们获胜的州中,超过一半的参议员都是民主党人。这些参议员的选民喜欢总统,尽管他们不属于同一党派,这些参议员从而有了与总统讨价还价的条件。奥巴马获胜的州中,大约80的参议员都是自己党派的人,特朗普的情况也与此类似。
这些立法者必须要对这些政治分歧严重得就像来自不同时代的人的选民负责。皮尤研究中心从1994年开始研究党派分歧的现象,他们使用一些基本的政治问题——政府监管利大还是弊大?美国黑人是否面对体制性的歧视?移民是否是一种负担?企业的盈利是否合理?1994年,两党对于各种问题态度的平均差异是15%,现在的差异是36%。这种党派见解的差异超过了性别、种族之间的差异。一位总统不可能在医保立法问题上得到两党一致的拥护,因为双方在政府是否要参与医保问题上意见还不一致。
目前各党派对于总统的态度差异也比以往任何时候都要大。在艾森豪威尔的两届任期中,他在民主党中平均的支持率是49%。奥巴马任职期间,共和党的支持率是14%。今年夏天,特朗普的民主党支持率只有8%。在这种情况下,无论一位总统与反对派领导人喝多少杯酒,他都不可能改变对方的想法。“我不明白你怎么才能让国会中的两党成员看到,相互妥协是对双方有利的事情。“乔治·W·布什的白宫办公厅主任博尔顿说,“总统不能效仿林登·约翰逊的做法,因为国会意愿没有理由害怕总统。”但是选民不想看到借口,他们想要具体的行动。国会不作为,工作就落在总统头上,不管他有没有必要的手段和权力采取行动。
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文章来源:大西洋月刊 | 责任编辑:满仓
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