社科院专家:鼓励生育政策取向应该来得更早

2013-11-04 23:43 作者:蔡昉 我要评论(0)

关键词:社科院 生育 政策 专家

核心提示:随着人口转变进入新的阶段,人口结构矛盾开始显现。多年处于低生育水平的结果,就是人口老龄化和劳动年龄人口增长减速直至负增长。根据第六次人口普查数据预测,大约在2022年,中国总人口将在13.8亿的水平上达到峰值,随后绝对减少。2011年开始,15-59岁劳动年龄人口绝对减少,今后这个趋势将继续。60岁及以上老年人口比重将从2010年的13.3%提高到2022年的18.7%,届时老年人口接近2.6亿。

蔡昉:生育政策调整的路径选择

中国人口转变已进入一个新阶段,表现为劳动年龄人口绝对减少,老龄化进程加速,并对经济潜在增长率产生负面影响。在坚持计划生育基本国策的同时,适时适度调整生育政策,符合以人为本的时代要求,也是通过改革获得制度红利的一个领域。如果稳妥实施放开“二胎”的生育政策调整,这一调整可能为2030年以后的经济增长带来积极效应。

当前的生育政策现状

以1980年中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为标志,独生子女政策已经实行30余年。这一政策的实施,用一代人的时间实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的历史性转变,缓解了人口与就业、资源、环境的矛盾,创造了长达30余年的“人口红利”期。

根据国家统计局人口普查和人口抽样调查数据,计算得出的总和生育率(即按照现有生育模式,一个妇女终生生育的孩子数)多年已经低于1.5,联合国在2010年发表的《世界生育率模式2009》中,也相应地把中国2006年的总和生育率修正为1.4,归入低生育国家的行列。

随着人口转变进入新的阶段,人口结构矛盾开始显现。多年处于低生育水平的结果,就是人口老龄化和劳动年龄人口增长减速直至负增长。根据第六次人口普查数据预测,大约在2022年,中国总人口将在13.8亿的水平上达到峰值,随后绝对减少。2011年开始,15-59岁劳动年龄人口绝对减少,今后这个趋势将继续。60岁及以上老年人口比重将从2010年的13.3%提高到2022年的18.7%,届时老年人口接近2.6亿。

在此之前,中国人口结构的特点是劳动年龄人口数量大、比重高,保证了劳动力供给的充足性,创造了高储蓄率的条件,为20世纪80年代以来改革开放期间的经济发展提供了人口红利。这种人口红利具体体现在劳动力供给、人力资本、物质资本积累、全要素生产率等各个方面。而随着以劳动年龄人口减少为表征的人口红利消失,中国GDP潜在增长率预计将从1995〜2010年期间的平均10.3%,下降到“十二五”时期的7.6%。

随着经济增长和社会发展,人口逐渐老龄化是一般性规律,中国的不一般之处在于,在较低人均收入水平上,进入到了更为老龄化的人口转变阶段。因此,在加快转变经济发展方式、完善养老保障制度、发展老年事业和养老产业、积极应对老龄化的努力之外,生育政策也需要与时俱进地进行调整。

中国生育政策的现状是:实行严格一孩政策的地区包括全国城镇及6省市的农村居民,大约覆盖全国人口的35.9%;实行“一孩半”政策,即农村生育第一个孩子为女孩的家庭可以再生育一个孩子,包括19个省区农村居民,覆盖全国人口的52.9%;实行二孩政策即农村居民普遍可以生育两个孩子的地区,包括5省区的农村,覆盖全国人口的9.6%;实行三孩政策的是部分地区少数民族农牧民,覆盖全国人口约1.6%。

此外,全国普遍实行了“双独”政策,即夫妻双方皆为独生子女的家庭可以生育两个孩子;有7个省市农村实行了“单独”,即夫妻有一方为独生子女的家庭即可生育两个孩子;有12个省市区取消或放宽了生育间隔规定;有5个省区放宽了再婚夫妇的生育政策。从现状出发,采用分步实行“单独”政策向“二胎”过渡的调整方式,相对偏于保守。

生育政策调整路径选择

在讨论生育政策调整时,学者和政策制定者常常纠结于一个双重目标:既希望人口增长具有持续性,长期内促进人口总量和结构的平衡,又不愿意看到生育水平的明显上升。那么,我们在政策上可以接受怎样的生育水平,或者总和生育率的警戒线是多少呢?从人口学的角度,一个妇女终身生育的孩子数即总和生育率低于2.1这个更替水平,可以被界定为低生育水平。国际上认为,根据可能产生的人口及经济社会后果,1.5〜2.1为低生育水平,1.3〜1.5为很低生育水平,而1.3以下则是极低生育率。

过低的生育水平会导致一系列经济社会问题,最直接的问题是人口老龄化和劳动力的短缺,造成资本报酬递减,大幅度降低经济潜在增长率。而且,在人口、经济与社会等多种因素的相互作用下,生育水平一旦落入到很低的区间,将长期持续下去,形成不良循环。经验表明,1.5是一个临界水平的生育率,一旦低于这个水平,哪怕将其提高到1.6都是难上加难。在中国生育率已经只相当于更替水平2/3的情况下,政策调整应该提上议程。

超低生育率不应成为中国人口发展的政策目标,保持“适度”的低生育水平,既不能低于1.5,也不应超过2.1。事实上,由于人口转变趋势并不仅仅取决于某项政策的实施,而更多地是经济社会发展的必然结果,因此,无论采取何种政策调整方案,我们都很难看到生育率提高到2.1的结果。长期以来,主管人口工作的部门从人口众多的国情出发,把1.8的生育水平作为判断生育率高低的基准,主张长期生育水平应该大致保持在1.8左右为宜。

在目前人口学家所做的各种预测和模拟中,除了个别结果认为一步放开“二胎”会在短期内(3〜5年)导致总和生育率高企,超过2.1的替代水平之外,绝大多数都得出长期总和生育率在1.9以下,并随着时间推移而趋于下降的预测结果。因此,生育政策调整的选择最终落在:是维持现行1.4的极低生育水平,还是进行较大幅度的调整(允许生育二胎),尽可能使未来生育率更接近1.8的均衡水平这个范围内。

政策调整的增长效应

随着劳动年龄人口进入负增长,人口红利终究要消失,经济增长从过去的高速转为相对较低增速的常态也是不可避免的。生育政策调整也不可能在短期内逆转人口红利。不过,未雨绸缪调整生育政策,对于未来中国人口均衡发展乃至长期潜在增长率,仍然可以产生积极的效果。在对人口生育政策进行调整之后,短期内不会产生对GDP潜在增长率的正面影响,负面影响程度也非常微弱,不足0.01个百分点。但是,在一代人进入劳动力市场之后,政策调整对潜在增长率的积极作用将会比较明显。

根据我们的模拟,生育政策调整对经济潜在增长率的效果在2030年之后才会显露。以维持现行政策和生育水平的情形为参照基准,通过政策调整,在把总和生育率迅速提高到1.77〜1.94并保持下去的情况下,2031-2035年的潜在增长率可以提高7.1%〜11.8%,2046〜2050年的潜在增长率可以提高15.5%〜22.0%。而把今后总和生育率提高到1.77〜1.94的水平,恰好与立即放开“二胎”的改革方案相对应。

有两点值得指出。首先,只要引导得当,这个范围内的政策调整不会导致失控局面。具体来说,在实施生育政策的前期,以往行之有效的计生管控措施,可以应用于二胎以上情形;在调整完成并稳定之后,政策着眼于提倡节制生育,完善相关服务体系;随后逐渐过渡到生育自主的政策取向上;在总人口达到峰值之后,政策目标则应转向鼓励生育。其次,通过政策调整把生育率提高到更加接近于更替水平(如1.77〜1.94),是一种最为乐观的设想。根据许多其他亚洲经济体的经验,很可能政策放开却不能逆转生育率下降趋势。那样的话,鼓励生育的政策取向应该来得更早。 

(作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长)

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